Athugasemd ÖBÍ við Byggingarreglugerð nr. 112-2012 : Aðgengi að fenginni öryggis- og lokaúttekt

Húsnæðis- og mannvirkjastofnun
Borgartúni 21
105 Reykjavík

Félagsmálaráðuneytið
Skógarhlíð 6
105 Reykjavík

Reykjavík, 22. september 2021

Efni: Erindi 3: Aðgengi að fenginni öryggis- og lokaúttekt

Markmiðið með þessu erindi er að benda á atriði í mannvirkjalöggjöfinni og við framkvæmd, einkum í tengslum við aðgengismál, sem Öryrkjabandalag Íslands (ÖBÍ) telur ábótavant og koma með tillögur til úrbóta. Með þessu erindi leggur ÖBÍ til breytingar á byggingarreglugerð nr. 112/2012 (hér eftir „byggingarreglugerðin“) með tilliti til aðgengis fatlaðs fólks að mannvirkjum að fenginni öryggis- og lokaúttekt. Þetta erindi er þriðja erindið sem ÖBÍ sendir Húsnæðis- og mannvirkjastofnun (HMS) og Félagsmálaráðuneytinu og bindur ÖBÍ vonir við að erindin muni leiða til nauðsynlegra breytinga og umbóta á sviðinu.

Ákvæði mannvirkjalaga hafa það m.a. að markmiði að tryggja aðgengi fyrir alla, sbr. e-liður 1. mgr. 1. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki (hér eftir mannvirkjalög). Með aðgengi fyrir alla er m.a. átt við að fólki sé ekki mismunað um aðgengi og almenna notkun mannvirkja á grundvelli fötlunar, skerðinga eða veikinda, sbr. 2. tölul. 3. gr. laganna. Ákvæði byggingarreglugerðarinnar eru sett á grundvelli mannvirkjalaga og laga nr. 75/2000 um brunavarnir. Á meðal markmiða reglugerðarinnar er að „vernda líf og heilsu manna, eignir og umhverfi með því að tryggja faglegan undirbúning mannvirkjagerðar og virkt eftirlit með því að kröfum um öryggi mannvirkja og heilnæmi sé fullnægt“ og „tryggja aðgengi fyrir alla,“ skv. 1. mgr., 1.1.1. gr. byggingarreglugerðarinnar.

I. Leyfisveitingar, úttektir og eftirlit

1. mgr. 3.8,1, gr. byggingareglugerðarinnar áskilur að óheimilt sé að flytja inn í eða taka mannvirki í notkun nema að það uppfylli öryggis- og hollustukröfur laga um mannvirki og reglugerða sem settar eru samkvæmt þeim og leyfisveitandi hafi gefið út vottorð um öryggisúttekt. Lokaúttekt á mannvirki á að fara fram í síðasta lagi 3 árum eftir öryggisúttekt, sbr. 1. mgr. 3.9.1. gr. byggingarreglugerðar.

Aðgengi fyrir alla á að vera tryggt að mannvirkjum sem falla undir ákvæði algildrar hönnunar að lokinni öryggisúttekt og áður en mannvirkið er tekið í notkun, að svo miklu leyti að það falli undir öryggis- eða hollustuþætti. Það er álit ÖBÍ að öll ákvæði algildrar hönnunar eigi að falla undir öryggisþætti og liggja til grundvallar við öryggisúttekt.

Viðstaddir öryggisúttekt skulu auk eftirlitsaðila og byggingarstjóra vera fulltrúi slökkviliðs og þeir iðnmeistarar og hönnuðir sem þess óska eða byggingarstjóri eða úttektarmaður hefur boðað, sbr. 5. mgr. 3.8.1. gr. byggingarreglugerðar. Við öryggisúttekt er notast við skoðunarlista 4.034 og stoðrit 4.035 , þar sem sérstaklega er farið yfir aðgengi.

Þrátt fyrir að skýrt sé kveðið á um að leyfi verði ekki gefin út fyrr en að lokinni öryggisúttekt eru mannvirki samt sem áður víða tekin í notkun þrátt fyrir margvíslegar hindranir fyrir aðgengi og öryggi fatlaðs fólks Það er því hægt að slá því föstu að leyfi séu gefin út þrátt fyrir að mannvirkið uppfyllir ekki ýmis atriði í þeim skoðunarlistum sem liggja til grundvallar öryggisúttektarinnar.Til að nefna getur vantað bílastæði hreyfihamlaðra eða uppsetning þeirra er ófullnægjandi, aðgengi að byggingu getur verið ófullnægjandi, tröppur að inngöngum en ekki skábraut, sjálfvirka hurðaopnara vantar, háir þröskuldar eru í umferðarleiðum, o.s.frv.

Viðkvæði arkitekta, verktaka og/eða byggingarfulltrúa við kvörtunum vegna þessa er þá oft að lokaúttekt hafi ekki farið fram. Úrskurður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindarmála í máli nr. 134/2020 sýnir svo að mikið vantar upp á að hagsmunir og öryggi fatlaðs fólks sé tekið alvarlega í kerfinu.

Sú hefð virðist vera viðtekin, sem ekki byggist á heimild skv. lögum, að gefa afslátt af ákvæðum byggingarreglugerðar um algilda hönnun, þ.e. atriði sem þarf að uppfylla við öryggisúttekt skv. skoðunarlistum. Mikilvægt er að uppræta það óásættanlega viðhorf leyfishafa og eftirlitsaðila sem og framkvæmdaraðila að telja það vera í lagi að veita fötluðu fólki ekki aðgang að mannvirkjum í allt að þrjú ár eftir að það sé tekið í notkun.

Svo virðist sem fulltrúi slökkviliðs sem á að vera viðstaddur öryggis- og lokaúttektir, sbr. 3.8.1 og 3.9.1 gr. reglugerðarinnar, hafi lítið að segja um það hvort mannvirki standist úttektir, heldur er ákvörðunin tekin einhliða af eftirlitsaðila frá byggingarfulltrúa. Þessu þarf að breyta enda á álit slökkviliðsins varðandi öryggis- og aðgengisþætti að hafa mikið vægi við slíka ákvarðanatöku.

ÖBÍ krefst þess að sú hefð í byggingariðnaðinum að fresta því að uppfylla kröfur byggingarreglugerðarinnar um aðgengi fyrir alla út frá algildri hönnun verði upprætt án tafar. Brýnt er að HMS beiti sér fyrir því að mannnvirki verði ekki tekin í notkun ef kröfur byggingarreglugerðinnar og skoðunarlista um aðgengi fyrir alla út frá algildri hönnun eru ekki uppfylltar. HMS ber að sjá til þess að brýna fyrir leyfisveitendum og leyfishöfum að uppfylla þarf allar þær kröfur sem gerðar eru. Jafnframt er mikilvægt að tekið sé upp virkt eftirlit með því að þessi ákvæði séu virt alls staðar í ferlinu.
ÖBÍ leggur til að ábyrgð á því hvort mannvirki standist öryggis- og lokaúttektir verði deilt milli fulltrúa byggingarfulltrúa og slökkviliðs.

II. Lyftur

Um lyftur og lyftupalla er fjallað í 6.4.12. gr. Um lyftur gilda ákvæði um algilda hönnun og eiga lyftur að vera uppsettar í mannvirkjum þar sem þess er krafist við öryggisúttekt. Þó virðist vera einkar auðvelt að fá undanþágu frá þeim ákvæðum og mannvirki eru víða tekin í notkun þó svo að lyftuna vanti. Enda eru skilyrði til þess einkar hagstæð.

Í d-lið, 1. mgr., 3.9.2 gr. byggingarreglugerðar segir „Sé lyftan ekki uppsett við öryggisúttekt skal afhent yfirlýsing eiganda um að hann ábyrgist að leyfisveitanda sé tilkynnt um uppsetningu lyftu áður hún er sett upp og hann muni afhenda leyfisveitanda framangreinda yfirlýsingu þegar lyftan hefur verið sett upp. Slík yfirlýsing eiganda skal vera fylgiskjal með vottorði um öryggisúttekt.“ Samkvæmt orðanna hljóðan er um að ræða undanþáguákvæði og því ljóst að ákvæðið uppfyllir ekki kröfur byggingarreglugerðarinnar um aðgengi fyrir alla út frá algildri hönnun Eigandi getur sjálfur ákveðið að setja ekki upp lyftu þegar mannvirkið er tekið í notkun og hefur þann tíma sem hann þarf til að bæta úr því, án nokkurra kvaða. Það á ekki að vera hægt að koma í veg fyrir að fatlað fólk komist milli hæða í mannvirki sem fellur undir ákvæði algildrar hönnunar.

Þá eru undanþágur í byggingarreglugerðinni frá kröfu um lyftu í mannvirkjum oft byggðar á afar hæpnum grunni.
Í 5. lið, 6.4.12 gr. segir: „Einnig er heimilt að víkja frá kröfu um lyftu í þriggja hæða íbúðarhúsi með fjórum íbúðum
eða færri í þegar byggðu hverfi. Slíkt er þó eingöngu heimilt þegar um nýbyggingu er að ræða á lítilli lóð. Skilyrði er að krafa um lyftu leiði til verulegrar óhagkvæmni sökum þess að rýmisþörf hennar sé verulega mikil borin saman við annað rými íbúðarhússins. Skal hönnuð-ur rökstyðja slíkt skriflega í greinargerð.“ Þessi undanþága fer í þveröfuga átt við þá þróun sem á að vera til að auka aðgengi fatlaðra að samfélaginu.

ÖBÍ leggur til að tekið verði úr byggingarreglugerð allt svigrúm til að fresta uppsetningu lyftu og allar heimildir til undanþágu.

III. Aðalinngangur og umferðarleið

Kveðið er á um í 6.1.2. gr. byggingarreglugerðar að „með algildri hönnun skal tryggt að fólki sé ekki mismunað um aðgengi og almenna notkun bygginga á grundvelli fötlunar, skerðinga eða veikinda og það geti með öruggum hætti komist inn og út úr byggingum, jafnvel við óvenjulegar aðstæður, t.d. í eldsvoða.“ Í 6.1.3. gr. er útlistað hvaða byggingar skuli hanna og byggja á grundvelli algildrar hönnunar.
Um þessar byggingar gildir m.a. að aðkomuleið skuli vera án þrepa, sbr. c-lið, 1. mgr., 6.2.3. gr. og að hindrunarlaus leið skuli vera frá bílastæðum hreyfihamlaðra að aðalinngangi byggingar, sbr. 3. mgr., 6.2.4. gr.

Hvað er þá aðalinngangur byggingar? Í 6.3.1. gr. segir: „Aðalinngangur bygginga skal þannig gerður að hann henti fyrirhugaðri byggingu og þeirri umferð sem vænta má að þar verði. Inngangur skal vera skýrt afmarkaður og staðsettur þannig að hann sé greinilegur þeim sem kemur að byggingunni. Innganga í byggingu skal vera þægileg og örugg öllum.“

Þá segir í 4. mgr., 6.4.2. gr.: „Inngangsdyr/útidyr, þ.m.t. svala- og garðdyr, skulu þannig frágengnar að allir, þar með talið fólk í hjólastól, geti opnað þær án erfiðleika.“ og í b-lið, 5. mgr., 6.4.2. gr.: „Gert skal ráð fyrir sjálfvirkum opnunarbúnaði fyrir inngangsdyr/útidyr í aðalumferðarleiðum.“

Í 3. og 4. mgr., 6.4.3. gr. segir: „Dyr í byggingum skulu þannig frágengnar að allir, þar með talið fólk í hjólastól, geti opnað þær án erfiðleika. Miða skal við að átak við að opna hurð sé mest 25 N á handfangi og mesti þrýstingur eða tog ekki yfir 40 N. Dyr innan íbúða fyrir hreyfihamlaða skulu vera þröskuldslausar.“

Frá því að byggingarreglugerð nr. 112 tók gildi þann 24. janúar 2012 hafa margar byggingar risið sem falla undir ákvæði um algilda hönnun en uppfylla ekki þessi ákvæði. Tröppur eru lagðar að aðalinngangi, en engin skábraut. Fötluðu fólki er beint gengum inngang baka til, oft gegnum læsta bílageymslu. Sjálfvirkur opnunarbúnaður er ekki settur upp við inngangsdyr/útidyr, auk þess sem slíkur búnaður er oft á tíðum ekki settur upp á eldvarnarhurðum og þröskuldar eru of háir svo að möguleikar fatlaðs fólks til að flýja úr brennandi byggingunni eru þá litlir. Það á við um mannvirki sem hafa ýmist staðist öryggis- eða lokaúttekt.

Í 9.5.4 gr. segir:: „Heimilt er að ein flóttaleið sé frá íbúð eða notkunareiningu þegar slíkt hefur ekki í för með sér sérstaka hættu og um er að ræða lítið rými sem ætlað er fyrir takmarkaðan fjölda fólks. Flóttaleiðin skal liggja beint út á öruggan stað undir beru lofti á jörðu niðri eða að gangi sem er sjálfstætt brunahólf og liggur í gagnstæðar áttir að tveimur óháðum útgöngum.“

Flóttaleiðir eru tepptar þegar fólk ræður ekki sjálft við að opna lokaðar dyr í umferðarleið eða kemst af eigin rammleik yfir hindranir eins og háa þröskulda. Þetta getur átt við um fólk í hjólastól og annað hreyfiskert fólk, börn og gamalmenni.

ÖBÍ hefur lagt fram kvartanir vegna einstakra mála sem þetta á við og mun gera það áfram.

ÖBÍ leggur til að HMS uppfylli þær skyldur sem á henni hvíla, greini þessar brotalamir í kerfinu og geri viðeigandi ráðstafanir til að koma í veg fyrir þær í framtíðinni.

IV. Eldvarnir

Í skilgreiningu á „aðgengi fyrir alla“ í 1.2.1. gr segir: „Með aðgengi fyrir alla er átt við að fólki sé ekki mismunað um aðgengi og almenna notkun mannvirkja á grundvelli fötlunar, skerðinga eða veikinda og það geti með öruggum hætti komist inn og út úr mannvirkjum, jafnvel við óvenjulegar aðstæður, t.d. í eldsvoða.“

Til að fatlaðir geti með öruggum hætti komist inn og út úr mannvirkjum í eldsvoða þarf að gæta þess að allar umferðarleiðir séu hindrunarlausar, án hárra þröskulda, þröngra gætta og þungra hurða. Merkingar eiga að vera skýrar, flóttaleiðir vel skilgreindar, gangar nægilega breiðir og brunahólf aðgengileg og auð.

í 4. mgr. 6.4.2. gr. segir: „Miða skal við að átak við að opna hurð sé mest 25 N á handfangi og mesti þrýstingur eða tog ekki yfir 40 N“ og „Gert skal ráð fyrir sjálfvirkum opnunarbúnaði fyrir inngangsdyr/útidyr í aðalumferðarleiðum“ Um þröskulda segir að þeir skulu ekki vera hærri en 25 mm.

Það er mjög algengt að hurðir í umferðarleiðum innan bygginga séu talsvert mikið þyngri en 25 N á handfangi og 40 N í togi. Það á sérstaklega við um eldvarnarhurðir, sem mikilvægt er að lokist vel, sbr. 9.4.7. gr. Þá er oft settur upp dæmigerður utanáliggjandi lokari sem ræður eingöngu við þungar eldvarnarhurðir ef mikið átak er á honum. Í 1. mgr., 2. bls. í leiðbeiningum með 9.4.7. gr. segir:
„Slíkir lokarar eru almennt ekki heppilegir þar sem börn eða aldraðir ganga um eða þar sem tryggja þarf aðgengi fatlaðra t.d. að öruggum svæðum vegna flóttaleiða.

Í 9.5.10 gr. byggingarreglugerðar er viðmiðunarregla um að hámarks opnunarátak á handfang hurðar að öruggu svæði megi ekki vera yfir 25 N. Átak lokarans á hurðina ætti ekki að vera meira en sem því nemur. Í framangreindum tilfellum er heppilegra að nota sérstaka lokara sem eru búnir reykskynjara sem virkjar lokarann komi reykurað honum, en annars er hurðin laus. Þessi búnaður er einnig til sem hluti af sjálfvirku brunaviðvörunarkerfi eða sem sjálfstætt kerfi til lokunar á hurðum. Þá er einnig möguleiki á að hafa á hurðinni rafdrifinn opnunarbúnað en þá þarf að gæta þess að hurðin opnist ekki sjálfvirkt við bruna.“

Af einhverjum sökum gerist það ítrekað að hindranir eru settar upp í flóttaleið innan bygginga með þungum hurðum og háum þröskuldum. Þetta er yfirfarið og stenst bæði öryggis- og lokaúttektir þar sem m.a. eru viðstaddir fulltrúar byggingarfulltrúa og slökkviliðsins.
Í úrskurði ÚUA nr. 134/2020 segir: „„Fram kemur í b-lið 5. mgr. gr. 6.4.2. í byggingarreglugerð að gera skuli ráð fyrir sjálfvirkum opnunarbúnaði fyrir inngangsdyr/útidyr í aðalumferðarleiðum. Verður það orðalag ákvæðisins að gera skuli ráð fyrir sjálfvirkum opnunarbúnaði ekki túlkað á þá leið að sú krafa sé gerð að inngangsdyr/útidyr í aðalumferðarleiðum séu með sjálfvirkan opnunarbúnað, heldur einungis að vel sé hægt að koma slíkum búnaði fyrir.“ Það er með öllu óásættanlegt að að hægt sé að túlka ákvæði byggingarreglugerðar með þessum hætti.

ÖBÍ leggur til að b-liður 5. mgr. gr. 6.4.2. í byggingarreglugerðar verði breytt með eftirfarandi orðalagi: „Sjálfvirkur opnunarbúnaður skal vera uppsettur fyrir inngangsdyr/útidyr í aðalumferðarleiðum.“
ÖBÍ leggur áherslu á að brýnt verði fyrir eftirlitsaðilum að hleypa ekki mannvirkjum gegnum öryggisúttekt ef aðgengi fyrir alla, eins og það er skilgreint í 1.2.1. gr. er ekki fullnægt, þar með talið hæð þröskulda í umferðarleiðum og þyngd á hurðum.

V. Bréfakassar, dyrasímar og dyrabjöllur

Það er mikilvægt að afstaða bréfakassa og dyrasíma sé skilgreind í byggingarreglugerð. í 2. mgr. 4.3.1. gr. segir: „Jafnframt skal sýna fyrirkomulag póstkassa og dyrasíma.“ Hins vegar eru leiðbeiningar um fyrirkomulag póstkassa og dyrasíma illa skilgreindar.
Í 6.13.1. gr. er fjallað um bréfakassa. Þar er fjallað um stærð og staðsetningu bréfarifa, en ekki bréfakassasamstæða. Í leiðbeiningarblaði með þeirri grein segir: „Staðsetning kassasamstæðu á vegg skal vera þannig, að hæð frá gólfi að neðri jaðri neðstubréfarifu sé ekki minni en 700 mm og hæð frá gólfi að efri jaðri efstu bréfarifu sé ekki meiri en 1750 mm.“ Mikilvægt er að þessi stærðar- og staðsetningarviðmið séu skráð í reglugerðina sjálfa, frekar en aðeins í leiðbeiningablöð.

Í 6.13.2. gr. er fjallað um dyrasíma. Greinin er svohljóðandi, leiðbeiningar eru ekki til með þessari grein: „Í fjölbýlishúsum með sameiginlegan aðalinngang skulu allar íbúðir útbúnar dyrasíma með opnunarbúnaði tengdum aðalinngangi.“ Staðsetning frá gólfi er ekki tilgreind, enda hefur það sýnt sig að dyrasímar eru jafnan staðsettir of ofarlega fyrir börn, lágvaxið fólk og hjólastólanotendur.
Ekkert ákvæði í byggingarreglugerðinni fjallar um dyrabjöllur í aðalinngangi, enda eru hnapparnir jafnan staðsettir of ofarlega fyrir börn, lágvaxið fólk og hjólastólanotendur.

ÖBÍ leggur til að afstaða og staðsetninga dyrasíma og dyrabjalla sem eru oft of hátt á vegg til að börn, lágvaxið fólk og hjólastólanotendur geti notað með góðu móti verði skilgreind í byggingarreglugerð með leiðbeiningum.

Óskað er eftir afgreiðslu þessa erindis verði hraðað eins og kostur er. Fulltrúar ÖBÍ eru tilbúnir að eiga samtal við fulltrúa HMS um efni erindisins.

Ekkert um okkur án okkar.

Fyrir hönd málefnahóps ÖBÍ um aðgengismál

Með vinsemd og virðingu,

Þuríður Harpa Sigurðardóttir
formaður ÖBÍ

Ingveldur Jónsdóttir
formaður málefnahóps ÖBÍ um aðgengi

Stefán Vilbergsson
verkefnastjóri