Nafnleysi TR ekki í samræmi við góða stjórnsýsluhætti

Umboðsmaður Alþingis hefur birt álit sitt á því umkvörtunarefni að úrskurðir Tryggingastofnunar séu samkvæmt meginreglu nafnlausir. Í stuttu máli kemst umboðsmaður að þeirri niðurstöðu að slík framkvæmd stjórnsýsluákvarðana sé ekki í samræmi við þær kröfur sem gera verði til forms og framsetningar stjórnvaldsákvarðana í ljósi sjónarmiða um réttaröryggi og vandaðra stjórnsýsluhátta.

Málið hófst með kvörtun til umboðsmanns 3ja ágúst 2020, í kjölfar þess að einstaklingur sem sótti um örorkumat, fékk svar og rökstuðning sem ekki var undirritaður. Þetta hefur verið háttur TR um nokkurt skeið, að bréf og og úrskurðir, jafnvel tölvupóstar, eru ekki undirritaðir af þeim sem þá rita. 

Umboðsmaður tók kvörtun þessa til athugunar og í samskiptum hans við TR kemur fram sú afstaða stofnunarinnar að hér liggi að baki persónuverndar- og öryggis sjónarmið starfsmanna. Þetta hafi verið ákvörðun yfirstjórnar.

Allar ákvarðanir stofnunarinnar væru teknar fyrir hönd stofnunarinnar og væru á ábyrgð hennar, enda teknar á grundvelli laga- og reglugerðarheimilda og ítarlegra verklagsreglna. Þá var tekið fram að einstökum starfsmönnum væri ekki í sjálfsvald sett hvaða mál þeir afgreiddu hverju sinni og að dreifing verkefna færi eftir tilteknu verklagi sem ákveðið væri af yfirmönnum. Ef viðkomandi starfsmaður sem fengi úthlutað máli til úrlausnar teldi sig vanhæfan til meðferðar þess væri málið sent til annars starfsmanns til afgreiðslu. Ákvarðanir væru byggðar á tilteknum lögum og reglugerðum auk þess að vera studdar verklagi sem tryggja ætti að allir í sambærilegri stöðu fengju sambærilega afgreiðslu.

Í svarbréfi TR til umboðsmanns var jafnframt vikið að því að starfsfólki stofnunarinnar hefði ítrekað verið hótað og það áreitt í kjölfar birtingar ákvarðana. Þar mætti nefna dómsmál þar sem bensínsprengju hefði verið hent að heimili starfsmanns í kjölfar ákvörðunar hennar. Þá hefðu fleiri alvarleg mál komið upp sem fælu í sér alvarlegar hótanir eða áreiti og snúið hefðu að starfsfólki og fjölskyldum þeirra. Ekki væri unnt að vita fyrirfram hvaða einstaklingar það væru sem líklegir væru til að grípa til ofbeldis með það að miði að hafa áhrif á ákvarðanir stofnunarinnar. Ekki væri hægt að sjá til hvers konar rannsóknar eða athugunar stofnunin gæti gripið til þess að kanna hvort að einstakir aðilar væru líklegir til slíks fyrirfram. Því hefði stofnunin talið nauðsynlegt að grípa til aðgerða til að vernda starfsfólkið og m.a. ákveðið að hætta að birta nöfn starfsfólks við afgreiðslu mála. Ákvarðanir um afgreiðslu væru því nú skráðar á viðkomandi starfseiningu sem afgreitt hefði málið.

Umboðsmaður færir rök fyrir því að ljóst eigi að vera frá hverjum stjórnvaldsákvörðun stafi og að nöfn þeirra starfsmanna sem afgreitt hafa mál komi að jafnaði fram við birtingu stjórnvaldsákvörðunar, og að baki því búi einkum réttaröryggissjónarmið. Í fyrsta lagi er aðila máls, og eftir atvikum eftirlitsstjórnvöldum, með því gert kleift að ganga úr skugga um að viðkomandi starfsmenn hafi verið bærir til þess að taka slíkar ákvarðanir.

Í öðru lagi hefur það grundvallarþýðingu að með þeirri tilhögun að tilgreina nöfn þeirra starfsmanna sem standa að ákvörðun er aðila máls veitt færi á að leggja mat á það hvort fyrir hendi séu aðstæður sem séu til þess fallnar að draga sérstakt hæfi starfsmanns í efa. Slíkar kröfur hafa því þann tilgang að aðili máls geti lagt mat á hvort þeir sem standa að úrskurði fullnægi kröfum II. kafla stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi. Í því sambandi ber að hafa í huga að í kærumálum er aðili máls í mörgum tilvikum sá eini sem ætla má að upplýsi hið æðra stjórnvald um þær aðstæður sem kunna að vera til þess fallnar að valda vanhæfi starfsmanns lægra setts stjórnvalds.

Auk framangreindra sjónarmiða hefur í dönskum stjórnsýslurétti verið lagt til grundvallar að undirritun stjórnvaldsákvarðana hafi þá þýðingu að unnt sé að leggja formlega ábyrgð vegna viðkomandi máls á þá sem standa að því. Með slíku fyrirkomulagi sé auk þess tryggt að hægt sé að greina á milli ákvarðana í vinnslu, þ.e. sem enn eru í drögum eða vinnuskjölum hjá stjórnvaldi, og formlegri og endanlegri stjórnvalds­ákvörðun. Undirritun starfsmanna tryggi ennfremur að ákvörðun hafi ekki verið birt fyrir mistök, t.d. með því að send hafi verið drög að ákvörðun, sem og veiti vernd gegn því að hægt sé að falsa ákvarðanir stjórnvalda.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða umboðsmanns að sú afstaða Tryggingastofnunar að birta almennt ekki nöfn starfsmanna sem standa að baki ákvörðunum stofnunarinnar sé ekki í samræmi við kröfur sem gera verður til forms og framsetningar stjórnvaldsákvarðana samkvæmt lögum.

Tryggingastofnun vísaði jafnframt í rökstuðningi sínum til umboðsmanns til persónuverndarlaga, og þess réttar starfsmanna stofnunarinnar að í raun njóta nafnleyndar, sem sé rétthærri stjórnsýslulögum. 

Umboðsmaður segist í áliti sínu ekki geta fallist á þau sjónarmið Tryggingastofnunar að ákvæði laga nr. 90/2018 standi því í vegi að nöfn þeirra starfsmanna sem afgreitt hafa mál séu tilgreind í stjórnvaldsákvörðunum hennar. Telji Tryggingastofnun ástæðu til að gæta trúnaðar um þessar upplýsingar ber að leggja mat á hagsmuni aðila máls gagnvart þeim almanna- og einkahagsmunum sem koma til álita, sbr. 15.-17. gr. stjórnsýslulaga.

Umboðsmaður beinir því til Tryggingastofnunar að gera viðeigandi ráðstafanir til úrbóta á formi og framsetningu stjórnvaldsákvarðana stofnunarinnar í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu.