424. mál. Slysatryggingar almannatrygginga (atvinnusjúkdómar, miskabætur o.fl.)

Nefndasvið Alþingis
Velferðarnefnd 
Austurstræti 8-10

150 Reykjavík

Reykjavík, 10. febrúar 2021 

 Efni: Umsögn ÖBÍ við frumvarp til laga um breytingu á lögum um slysatryggingar almannatrygginga nr. 45/2015.  

ÖBÍ hefur áður gert umsögn vegna laga þessara og er að einhverju leyti fjallað um þær í frumvarpinu.  

Það er enn mat ÖBÍ að bótaréttur félagsmálaréttar litast töluvert af skaðabóta- og vátryggingarétti. Má þar t.d. nefna breytinguna um að heimilt verði að takmarka bótarétt vegna eigin sakar slasaða. ÖBÍ hefur þegar gert athugasemdir vegna þeirrar breytingar þar sem slíkt er í andstöðu við tilgang almannatrygginga. Með breytingunni er verið að beita reglum og sjónarmiðum skaðabóta- og vátryggingaréttar sem eiga ekki við um opinber réttindi.    

ÖBÍ vill koma á framfæri eftirfarandi athugasemdum í þeirri von um að löggjafinn hafi í huga að í almannatryggingarlöggjöfinni er fólginn sérstakur og félagslegur tilgangur sem mælir gegn þröngri túlkun. Hingað til hefur bótaréttur félagsmálaréttar litast af þröngri túlkun þeirra aðila og stjórnvalda sem koma að ákvörðunum um hvort bótaréttur sé fyrir hendi.  

4. gr.  - slysahugtakið  

Samkvæmt frumvarpinu verða gerðar breytingar á slysahugtakinu með því að breyta orðalagi. ÖBÍ telur breytingarnar óskýrar og villandi varðandi hvað muni falla utan slysahugtaksins. Breytingarnar fela m.a. í sér að í stað orðanna utanaðkomandi atburður kemur óvæntur atburður.  Með þessari breytingu má skilja orðalag ákvæðisins á þá leið að ekki þarf að vera um að ræða utanaðkomandi atburð heldur gætu fallið undir lagaákvæðið tilvik sem óvænt orsakast innra með slasaða sjálfum. ÖBÍ tekur heilshugar undir ef sá skilningur væri lagður í ákvæðið. Sem dæmi má nefna ef einstaklingur fær aðsvif og misstígur sig á jafnsléttu með þeim afleiðingum að hann fellur í jörðina og slasar sig gæti það tilvik fallið undir ákvæðið þar sem um er að ræða skyndilegan óvæntan atburð sem veldur meiðslum á líkama hins tryggða og gerist án vilja hans. Aðgreiningin sem hefur verið gerð  í lögunum hingað til um innri og ytri verkan er varasöm og  ósanngjarnt er að gera slíkan greinarmun.  Aðgreiningin er keimlík eigin sök, þ.e.a.s. að einstaklingar eigi sjálfir sök á því að eitthvað gerist innra með þeim og afleiðingarnar eru að viðkomandi slasast.  

Í frumvarpinu eru dæmi nefnd um hvaða atvik falla utan slysahugtaksins og er eitt af þeim ef einstaklingur misstígur sig á jafnsléttu án þess að til komi utanaðkomandi atvik, sem er skyndilegt eða óvænt.. Ekki er hægt að sjá hvernig þetta dæmi getur fallið utan slysahugtaksins því ef einstaklingur misstígur sig með þeim afleiðingum að hann slasast þá er um að ræða, skyndilegan, óvæntan atburð, sem gerðist án vilja hins slasaða. Jafnframt stenst það ekki skoðun að ef maður fær verk í bak án þess að til komi eitthvert utanaðkomandi atvik, skyndilegt eða óvænt, sem orsakar það þá falli atvikið utan slysahugtaksins. Ástæður þess að skyndilegur bakverkur myndast hjá einstaklingi geta verið margskonar. Það að setja það sem skilyrði að bakverkurinn sé tengdur óvæntu eða skyndilegu utanaðkomandi atviki á ekki rétt á sér og er auk þess í engu samræmi við tilgang og markmið almannatryggingalaga. Almannatryggingarlöggjöfin felur í sér sérstakan og félagslegan tilgang sem mælir gegn þröngri túlkun á slysahugtakinu.   

Þá er hvergi fjallað um skilgreininguna á meiðslum á líkama. Upp geta komið tilfelli þar sem um andlegar afleiðingar atburðar er að ræða. Nauðsynlegt er að skýrt sé hverju er gengið út frá til að andlegar afleiðingar skilgreinist sem meiðsl á líkama. Því er engum vafa undirorpið að andleg meiðsli og tímabundinn sársauki eiga samkvæmt orðanna hljóðan að falla undir slysahugtakið. Hingað til hefur slysahugtakið í tengslum við andlegar afleiðingar verið nálgast með þröngum hætti og því ríkir töluverð óvissa um hvaða tilfelli andlegra afleiðinga falla innan eða utan slysahugtaksins.  

2. mgr. 5. gr.  - eðlileg leið til og frá vinnu  

Breyta á orðalagi um leiðir til og frá vinnu og verður orðalagið „eðlileg leið“ látin leysa af hólmi orðalagið „nauðsynlegum ferðum“.  Fjallað er um hvað telst vera eðlileg leið og má þar nefna að það telst eðlileg leið að fara með barn í leikskóla eða aðra dagvistun, en r í frumvarpinu segir að viðmiðið sé að barn eigi sjálft að vera fært um að koma sér til og frá skóla að loknum 1. bekk í grunnskóla. Það er alkunna að foreldrar barna á skólaaldri kjósa, og í sumum tilfellum er nauðsynlegt vegna fötlunar eða annarra ástæðna, að fylgja börnum sínum (óháð aldri) til og frá skóla. Það er ekki hlutverk löggjafans að ákveða hvenær barn er sjálft fært um að koma sér til og frá skóla heldur er það hlutverk foreldra og annarra umönnunaraðila. Leiða má líkur að því að aldursviðmiðið (1. bekkur) sé til þess fallið að færri slys falli undir slysatrygginguna og þar af leiðandi minni kostnaður fyrir ríkissjóð.   

Tryggja verður gagnsæi og aðhald í stjórnsýslunni. Nauðsynlegt er að hvað telst vera „eðlileg leið“ verði gert skýrara til að ekki verði um villst við hvað skuli miða og er það gert í þeim tilgangi að Sjúkratryggingar Íslands og önnur stjórnvöld sem koma að ákvörðunum um bótarétt hafi ekki frjálsar hendur um val á lögskýringaraðferð, þ.e. hvaða túlkun verður fyrir valinu, í einstaka málum, varðandi hvað telst vera eðlileg leið til og frá vinnu og hvað ekki.    

3. mgr. 12. gr. - hlutfallsreglan  

Samkvæmt orðalagi 3. mgr. 12. gr. og skýringum sem fram koma í frumvarpinu er lagt til að lögfest verði svokölluð hlutfallsregla því hún sé meginregla í matsfræðum. ÖBÍ bendir á að hlutfallsreglan hefur aldrei verið lögfest og ekki er að finna í lögum skýra heimild til að beita megi reglunni.  Jafnframt er ekki hægt að finna slíka heimild í miskatöflu örorkunefndar.  Landsréttur hefur kveðið á um það í nýlegum dómi sínum að hvergi  er að finna heimild til að beita hlutfallsreglunni í miskatöflu örorkunefndar. Ef af því verður yrði Sjúkratryggingum Íslands óheimilt að beita reglunni með vísan í miskatöflu örorkunefndar þar sem reglan hefur ekki verið lögfest í öðrum lögum.  

4. mgr. 12. gr. -  mat á varanlegum miska umsækjenda  

Lagt er til að Sjúkratryggingum Íslands verði heimilt að semja við lækna utan stofnunarinnar um að gera tillögu að mati á varanlegum miska umsækjenda en að slíkar tillögur verði aldrei bindandi fyrir stofnunina. Varhugavert er að lögfesta víðtæka heimild stofnunarinnar til að semja við þá lækna sem stofnunin telur henta hverju sinni. Réttast væri að stofnuninni væri skylt að bera tillögur sínar um val á ákveðnum læknum undir ráðherra áður en gengið er frá samningum og þá með það í huga að þrátt fyrir að mat lækna sem samið er við sé ekki bindandi þá getur matið haft afgerandi áhrif á ákvörðun og niðurstöður stofnunarinnar.  

Ennfremur ber að líta til þess að reynt getur á málshraðareglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Vinnsla mála getur dregist á langinn þegar beðið er eftir tillögum að mati á varanlegum miska umsækjenda frá læknum utan stofnunarinnar. Þegar og af þeirri ástæðu væri réttast að ákveðinn tímafrestur gilti um hvenær tillögur lækna utan stofnunarinnar þurfi að liggja fyrir.   

Þessi drög að lagafrumvarpi eru um margt góð og leiða til umbóta og skýra reglur betur, gera kerfið einfaldara og þar með betra.  Það er okkar von að tekið verði vel í  athugasemdir  ÖBÍ, enda eru slys, slys sama hvernig þau ber að og mikilvægt að ef viðkomandi ber skaða vegna slyss að hann njóti réttlætis.  

Ekkert um okkur án okkar.  

Þuríður Harpa Sigurðardóttir  
formaður Öryrkjabandalags Íslands