954. mál. Almannatryggingar (framfærsluuppbót og meðferð atvinnutekna). 6. júní 2019

Lógó ÖBÍ á bréfsefniAlþingi
Nefndasvið
Austurstræti 8-12
150 Reykjavík
 
 
 Reykjavík, 6. júní 2019
 
Efni:   Umsögn Öryrkjabandalags Íslands (ÖBÍ) um frumvarp til laga um breytingu á lögum um almannatryggingar nr. 100/2007 (framfærsluuppbót og meðferð atvinnutekna) þingskjal 1655 – 954 mál. 
Frestur til að skila inn umsögn um frumvarp félagsmálaráðherra sem hér er til umsagnar er allt of skammur, eða einungis tveir dagar. Mun lengri tíma hefði þurft til að fara í gegnum öll ákvæði frumvarpsins þannig að vel sé og vandað.
 
Meginefni frumvarpsins er tvíþætt. Annars vegar breytingar er lúta að því að lækka skerðingarhlutfall framfærsluuppbótar úr 100% í 65% ásamt því að lækka skerðingarhlutfall fjárhæðar aldurstengdrar örorkuuppbótar úr 100% í 50% við útreikning framfærsluuppbótar. Hins vegar sú breyting að heimila að telja einungis atvinnutekjur sama tímabils til tekna við útreikning lífeyris. Auk þessa eru í frumvarpinu ákvæði alls ótengd markmiðum þess, en ákvæði þessi eru sett inn í þeim tilgangi að lögfesta reglugerðarákvæði og/eða auka á tekjuskerðingar. ÖBÍ gerir alvarlegar athugasemdir við ákvæðin í c) og d) lið 1. gr. frumvarpsins og er lögð rík áhersla á að þessir tveir liðir verði teknir úr frumvarpinu, sjá nánar rökstuðning undir 1.gr.
 
Rétt er að geta þess að breytingar sem lagðar eru til í frumvarpinu stuðla ekki að því að einfalda kerfið, heldur þvert á móti auka þær flækjustigið og gera kerfið enn flóknara og óskiljanlegra. Það verður því enn erfiðara fyrir fólk að átta sig á útkomunni óháð aðstæðum eða tekjum fólks.
 
ÖBÍ hefur stutt og lagt ríka áherslu á að frumvarp byggt á þingskjali 54 - 54. mál um afnám „krónu á móti krónu“ skerðingar verði að lögum. Breytingin/leiðin sem lögð er fram í því frumvarpi er ákaflega einföld og auðveld í framkvæmd, einfaldar framfærslukerfið, tryggir að innbyrðis tekjutengingar verða teknar út og nær til allra örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega.
Í umsögn ÖBÍ um frumvarpið (54. mál) var áréttað að afnám „krónu á móti krónu“ skerðingar væri hægt að framkvæma strax án þess að taka upp starfsgetumat eða bíða eftir að enn ein nefndin um endurskoðun almannatryggingakerfisins ljúki störfum. Frumvarpinu sem hér er til umsagnar virðist ætlað að vera fyrsta skref í átt að breytingum að framfærslukerfi almannatrygginga fyrir örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega. Þetta frumvarp felur eingöngu í sér lækkun á skerðingarhlutfalli, þó það sé skref í rétta átt.         
 
Enn er til staðar greiðsluflokkur sem skerðist frá fyrstu krónu. Ekki er ljóst hver næstu skref eru, né hvert er stefnt með framfærslukerfið eða hver útkoman verður.
 
Í ræðu félags- og barnamálaráðherra á Alþingi við fyrstu umræðu frumvarpsins kom fram að breytingar sem felast í frumvarpinu séu hugsaðar sem nokkurs konar brú yfir í nýtt greiðslukerfi vegna skertrar starfsgetu. Gert sé ráð fyrir að frumvarp sem byggir á grunni starfshóps um breytt framfærslukerfi verði lagt fram á næsta löggjafarþingi þar sem stigin verði stærri skref til breytinga á núverandi kerfi. Eins og fram kemur í bókun ÖBÍ við skýrslu samráðshóps um breytt framfærslukerfi almannatrygginga er stjórn ÖBÍ þeirrar skoðunar að þörf sé á því að gera breytingar á almannatrygginga-kerfinu sem miði að því að einfalda það og aðlaga að þörfum þeirra sem á það treysta. Það sé hinsvegar ótækt að ráðist verði í þær breytingar með starfsgetumat til grundvallar. Má nefna að erlend systursamtök ÖBÍ sem rætt hefur verið við vegna starfsgetumats hafa varað við því og nefna gjarnan í því sambandi að þeim hafi reynst mjög erfitt að vinda ofan af ýmsum annmörkum starfsgetumatsins svo sem harkalegum vinnuskilyrðingum. Þá hafi sú ætlun erlendra stjórnvalda, að vinnumarkaðurinn, bæði sá opinberi og hinn almenni, mundi skapa eða auka framboð fjölbreyttra hlutastarfa fyrir fólk með skerta starfsgetu, ekki gengið eftir. Það eitt og sér er grundvallarbrestur í forsendum kerfis sem fjallar um störf, starfsgetu og þátttöku á vinnumarkaði.
 
Það eru vonbrigði að það nána samráð við hagsmunasamtök fatlaðs fólks um allt sem hefur áhrif á líf þess sbr. 3. mgr. 4 gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, og á við um alla ákvarðanatökuferla frá upphafi til enda, meðal annars um gerð frumvarpa, var augljóslega ekki virt í þessu máli. Ekkert samráð var haft um það hvernig þessum 2,5 milljörðum skyldi varið og ekki var tekið tillit til óska ÖBÍ varðandi það að skoða hvort betur kæmi út fyrir örorkulífeyrisþega að þessi upphæð yrði sett inn í grunnlífeyrinn sem myndi með því móti hafa áhrif til lækkunar á sérstakri framfærsluuppbót þeirra sem hana hefðu. Hagsmunasamtökum fatlaðs fólks var sagt að þau myndu geta ráðið því hvernig þessum peningum yrði ráðstafað. Þegar á hólminn var komið var samráðið í skötulíki eða einungis stutt kynning á einum fundi. Þessum orðum fylgdu því ekki efndir.
 
Þá veldur það mikilli furðu að sjá laumað inn í frumvarpið ákvæðum sem varða búsetuskerðingar og slysabætur. Ekkert samráð var haft við ÖBÍ um ákvæði í c) og d) lið 1. gr. frumvarpsins. Þessir liðir voru aldrei kynntir né orðaðir og því algjörlega óásættanlegt að þeir hafi verið settir inn í þetta frumvarp, sér í lagi þegar engin leið er að fá nánari útskýringar á þeim og virðast þeir einungis settir í frumvarpið með það að markmiði að skerða örorkulífeyrisgreiðslur enn frekar.
 
Kjör örorkulífeyrisþega – þróun síðustu ára og samanburður.
Kjör örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega hafa dregist mjög aftur úr kjörum megin-þorra landsmanna. Atvinnuleysisbætur, sem almennt eru hugsaðar sem tímabundin framfærsla, eru orðnar talsvert hærri en örorkulífeyrir sem oft á tíðum er framfærsla og jafnvel eina framfærsla fatlaðs og langveiks fólks til lengri tíma, jafnvel áratugum saman.
 
Tafla 1. Hækkanir til örorkulífeyrisþega frá 2012 til 2018 – samanburður við aðra hópa:

Samanlögð hækkun á mánuði  2012-2018

Upphæð á mánuði 1.5.2019

Forsætisráðherra*

869.805

2.021.825

Ráðherrar*

785.129

1.826.273

Þingmenn/þingfararkaup

547.635

1.101.194

Óskertur lífeyrir almannatrygginga

63.648

247.183

Lágtekjutrygging í dagvinnu

96.000

317.000

Atvinnuleysisbætur*

97.391

279.720

*að meðtöldu þingfararkaupi.
 
Kjaragliðnun frá árinu 2008,[1] tæp 33%, hefur enn ekki verið leiðrétt. Bilið á milli örorkulífeyrisþega og annarra hópa í samfélaginu mun halda áfram að aukast, ef lífeyrir almannatrygginga á einungis að hækka árlega um örfáar prósentur, en lágar prósentuhækkanir á lágar upphæðir gefa af sér lágar krónutöluhækkanir.
 
Hverju breytir frumvarpið um stöðu örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega?
Til að bæta kjör lífeyrisþega þarf að hækka lífeyri almannatrygginga verulega og draga verulega úr tekjuskerðingum. Í frumvarpinu er tekið lítið skref í rétta átt til að draga úr tekjuskerðingum örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega með því að lækka skerðingar-hlutfall framfærsluuppbótar úr 100% í 65%.
 
Tekjuskerðing vegna annarra tekna á framfærsluuppbótina yrði enn gríðarlega mikil (65%) auk þess að hún er reiknuð af tekjum fyrir skatt. Af þeirri fjárhæð sem skerðir framfærsluuppbótina á eftir að greiða 36,94% tekjuskatt eða 22% fjármagnstekjuskatt. Skerðingin er því í raun hærri en 65%. Auk þess yrði tekjuskerðingin áfram frá fyrstu krónu sem örorku- og endurhæfingarlífeyrisþegar fá annars staðar frá, sem gerir það að verkum að fólk með lágar tekjur kemst ekki hjá því að verða fyrir tekjuskerðingum eða því að fá bakreikning eftir uppgjör.
Í frumvarpinu er ennfremur lagt til að 50% fjárhæðar aldurstengdrar örorkuuppbótar skerði framfærsluuppbótina í stað 100%, eins og reyndin er með aðra bótaflokka almannatrygginga. Þessar tvær breytingar spila saman og því eru sett fram tvö dæmi sem sýna mismunandi útkomu eftir aldri við fyrsta mat hjá TR.
 
Tafla 2. Dæmi um skatta og skerðingar vegna 60.000 kr.  lífeyrissjóðstekna. Fyrsta mat 30 ára  

Heildartekjur

Skerðing*

Staðgreiðsla

Til ráðstöfunar

Skerðing og skattur

Núverandi fyrirkomulag

273.040

21.641

44.414

228.626

66.055

Breytingar skv. frumv.

283.290

11.391

48.200

235.090

59.591

*Skerðing framfærsluuppbótar, ekki annarra bótaflokka.
 
Tafla 3. Dæmi um skatta og skerðingar vegna 60.000 kr.  lífeyrissjóðstekna. Fyrsta mat 50 ára 

Heildartekjur

Skerðing*

Staðgreiðsla

Til ráðstöfunar

Skerðing og skattur

Núverandi fyrirkomulag

247.476

47.205

34.971

212.505

82.176

Breytingar skv. frumv.

270.507

24.173

43.478

227.029

67.651

*Skerðing framfærsluuppbótar, ekki annarra bótaflokka.
 
Samspilið á milli aldurstengdrar örorkuuppbótar og framfærsluuppbótar verður enn til staðar og í enn flóknari mynd ef 50% af fjárhæð aldurstengdrar örorkuupbótar telst til tekna. ÖBÍ hefur lagt ríka áherslu á að gera þá breytingu að aldurstengd örorkuuppbót leggist ofan á framfærsluviðmiðið, svo að hún nái upprunalegum tilgangi sínum og verði að raunverulegri viðbót. Sú breyting myndi einfalda kerfið og koma í veg fyrir þetta samspil. 
 
Dæmi: Örorkulífeyrisþegi sem fær fyrsta mat 50 ára gamall myndi hækka um 2.324 kr. ef hann hefði engar aðrar tekjur. Hins vegar myndi hann hækka um 19.824 kr. ef hann væri með 50 þúsund kr. frá lífeyrissjóði. Því er ljóst að hækkunin beinist ekki endilega til þess hóps örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega sem hefur lægstu tekjurnar.
 
Misræmi milli örorku- og ellilífeyrisþega.
Með lögum sem tóku gildi 1.1.2017 var „króna á móti krónu“ skerðing afnumin á greiðslum til ellilífeyrisþega vegna allra skattskyldra tekna. Þetta misræmi mun viðgangast áfram, þó að áhrifin verði eitthvað minni.
Í töflu 4 eru sýnd áhrif þess á heildartekjur örorkulífeyrisþega að flytjast yfir á ellilífeyrisgreiðslur við 67 ára aldur. Þessi einstaklingur fær 40 þúsund kr. greiðslur úr lífeyrissjóði.
 
Tafla 4.

Tekjur á mánuði

Tekjur á mánuði

Örorkulífeyrir frá TR*

207.183

Ellilífeyrir frá TR

241.355

Lífeyrissjóðstekjur

40.000

Lífeyrissjóðstekjur

40.000

Samtals fyrir skatt

247.183

Samtals fyrir skatt

281.355

*fyrsta mat við 40 ára aldur.
 
Það er með ólíkindum að fólk geti verið með tugi þúsunda lægri heildartekjur einungis sökum þess að það er undir 67 ára aldri, sbr. dæmið í töflu 4.
Ljóst er að löngu er orðið tímabært að afnema þessar 100% skerðingar, sem voru afnumdar á greiðslum til ellilífeyrisþega í byrjun árs 2017.
Í frumvarpinu er lagt til að lögin öðlist gildi 1. janúar 2019. Ef menn vilja vera sanngjarnir og fara eftir jafnræðisreglu, þá ætti afnám „krónu á móti krónu“ skerðingar að taka gildi frá 1. janúar 2017, þ.e. með því að sameina framfærsluuppbótina og grunnlífeyrinn/tekjutrygginguna.
Um 1. gr.
a) og b) liður. Engar athugasemdir.
c) liður
Í frumvarpinu kemur fram að „fjárhæð uppbótarinnar skal reiknast í samræmi við réttindi til lífeyris, sbr. 1. og 4. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar.“
 
Verði frumvarpið að lögum er verið að lögfesta svokallaða búsetuskerðingu á sérstakri framfærsluuppbót. Áhrifin verða þá þau að einstaklingar falla niður fyrir lögbundið framfærslulágmark eða viðmið.
 
Í greinargerðinni kemur fram að verið er að lögfesta núverandi framkvæmd Tryggingastofnunar. Það hefur verið mat ÖBÍ frá upphafi að slík framkvæmd sé ólögmæt og er með þessari lagabreytingu í raun ekki verið að gera annað en að lögfesta þá framkvæmd TR. Varað er sérstaklega við því að samþykkja þessa grein því þingheimur er þar með að skerða réttindi fólks og jafnframt að festa stóran hóp fólks í hrikalegri fátækt sem brýtur gegn eðlislægri mannlegri reisn einstaklinga.
 
Þetta ákvæði er einnig hægt að gagnrýna á grundvelli annarra þátta:
Í fyrsta lagi hafa verið settir inn í frumvarpið þættir sem ekki hefur verið sátt um. Í ljósi þess sem sagt var hér að ofan er um risastórt hagsmunamál fyrir fjölda fólks að ræða og verður því að teljast ótrúlegt að þessu hafi verið bætt í frumvarpið. Áhrifin af þessu geta haft skelfilegar afleiðingar fyrir fjölda fólks.
 
Í öðru lagi mun samþykkt frumvarpsins ekki þjóna markmiði velferðarríkis. Upphaflegur tilgangur framfærsluviðmiðs var göfugur, það er að tryggja lágmark fyrir alla einstaklinga. Tilgangurinn er að auka heildartekjurnar upp að tilteknu lágmarki þannig að enginn lífeyrisþegi hafi lægri heildartekjur sér til framfærslu en sem því nemur. Augljóst er að það markmið næst ekki ef greiðslurnar eru búsetuskertar, slíkt leiðir til þess að sumir ná ekki lágmarkstekjum. Í þessu samhengi þarf að minnast þess að bótaflokkurinn var settur á, á sínum tíma, vegna þess að „það var mat manna að bótaflokkar almannatryggingakerfisins nægðu ekki til framfærslu“. Verði frumvarpið að lögum er þingheimur að lögfesta þá reglu að lágmarksframfærsla sé ekki fyrir alla einstaklinga. Það megi láta hóp fólks sitja eftir. Á tímum þar sem stjórnmálamenn vísa stöðugt í Heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna um að skilja engan eftir er hér á sama tíma gerð tilraun til að skilja hóp fólks eftir í gríðarlegri fátækt.
 
Í þriðja lagi er eins og frumvarpið byggi á misskilningi sem felur í sér að ekki er gerður greinarmunur á félagslegri aðstoð og almannatryggingum. Grundvöllur búsetuskerðinga er vörn ríkisins gegn því að einstaklingar fái greiðslu á tveimur stöðum í einu, slík rök eiga við þegar ljóst er að einstaklingar njóta réttar í fyrra búsetulandi. Félagsleg aðstoð er réttur sem ekki er greiddur úr landi og eiga því grunnreglur evrópuréttar um búsetuútreikninga ekki við, og er þar með ekki hægt að rökstyðja með neinum öðrum rökum en þeim að spara eigi greiðslur ríkisins, m.ö.o. verði þessi grein frumvarpsins samþykkt er ríkið farið að spara sér greiðslur á ómálefnalegum grunni.
 
d) liður
Í þessu ákvæði kemur fram að sérstök framfærsluuppbót mun skerðast vegna bóta samkvæmt lögum um slysatryggingar. Hér á það sama við og sagt hefur verið um c. lið hér að ofan, ákvæðið felur í sér réttindaskerðingu sem ekki hefur verið sátt um.
 
Hér er verið að lauma inn ákvæði sem getur haft mikil áhrif á rétt fólks og sá stutti tími sem gefinn er í meðferð frumvarpsins á þingi getur ekki réttlætt þessa breytingu án þess að tími sé gefinn til gaumgæfilegrar umræðu um þetta mál.
 
Starfsfólki ÖBÍ hefur ekki gefist tími til þess að fara yfir áhrifin af þessu ákvæði en þó er ljóst að fari þetta ákvæði í gegn er verið að heimila og tryggja lagagrundvöll fyrir frekari skerðingar.
 
Í ljósi þessa er algerlega óásættanlegt að þetta ákvæði frumvarpsins verði samþykkt. Velferðarnefnd er hvött til þess að gera breytingartillögu um að fella þetta ákvæði úr frumvarpinu.
 
e) liður
Engar athugasemdir.
 
f) liður
Taka út úr ákvæðinu „og lögum slysatryggingar“.
 
Um 2. gr.
Með þeirri reglu, samkvæmt gildandi lögum, að árstekjum lífeyrisþega skuli jafnað niður á alla mánuði almanaksársins eru lífeyrisþegar ósjaldan í þeirri stöðu að þurfa að endurgreiða TR háar upphæðir ef þeir hefja störf eða fá aðrar tekjur eftir mitt ár, sbr. dæmi hér fyrir neðan.
Kona með sjúkraliðamenntun og 75% örorkumat vill reyna að komast aftur út á vinnumarkaðinn frá 1. júlí í lægra starfshlutfall. Hún hafði þurft að hætta í fyrra starfi þar sem það varð henni líkamlega of erfitt. Hún hefur engar aðrar tekjur og fær greidda 60.510 kr. í framfærsluuppbót á mánuði fyrir janúar til maí. Ef hún hefur störf 1. júlí þarf hún að endurgreiða TR framfærsluuppbótina (363.060 kr.) fyrir utan áhrif tekjuskerðingar á aðra bótaflokka. Ef hún hefur störf seinna á árinu hækkar upphæðin. Fólk þarf að borga sig inn á atvinnumarkaðinn.
 
Í frumvarpinu er lögð til sú breyting að heimila að telja einungis til tekna lífeyrisþega þær atvinnutekjur sem aflað er á þeim tíma sem viðkomandi á rétt á greiðslum. Þetta ákvæði myndi geta leitt til lægri bakreikninga vegna atvinnutekna. Auk þess gæti fólk haft fjárhagslegan ávinning af því að hefja störf hvenær sem er á árinu. Tillaga þessi nær einungis til atvinnutekna og mun ekki leiða til lægri endurgreiðslna vegna annarra tekna s.s. úttektar á séreignasparnaði eða lífeyrissjóðstekna. Tillagan hefði þurft að ná til allra tekna. Jákvætt er að reikna út frá núverandi og nýrri reglu og beita þeirra reglu sem leiðir til hærri greiðslu.
 
Lokaorð
Af framangreindu má sjá að ÖBÍ er ekki sátt við þá útfærslu sem hér er kynnt. Við hefðum svo sannarlega viljað sjá samráð haft við fatlað fólk um það hvernig þessari fjárhæð hefði best verið varið. Þá er það ekki til að skapa traust í garð stjórnvalda að sjá hér laumað inn ákvæðum (sjá c. og d. lið)  sem aldrei hafa verið kynnt eða rædd við hagsmunasamtök fatlaðs fólks, og verða eftir því sem best fæst séð bara til að þrengja að örorkulífeyrisþegum. Það er von okkar að þessi tilteknu ákvæði verði tekin út úr frumvarpinu þannig að þau verð ekki lögfest.
 
Ekkert um okkur án okkar.
Með vinsemd og virðingu,
Þuríður Harpa Sigurðardóttir
formaður ÖBÍ 

[1] Framfærsluuppbótin kom fyrst inn með reglugerð nr. 878/2008 með gildistöku frá 1.9.2008. 


Umsögnin á vef Alþingis