857. mál. Almannatryggingar (einföldun bótakerfis, breyttur lífeyristökualdur o.fl.)

Reykjavík, 14.9.2016

Umsögn Öryrkjabandalags Íslands (ÖBÍ) um frumvarp til laga um breytingu á lögum um almannatryggingar, lögum um félagslega aðstoð og lögum um málefni aldraðra, með síðari breytingum (einföldun bótakerfis, breyttur lífeyristökualdur o.fl.). Þingskjal 1624  – 857. mál.

1. I.             Athugasemdir við frumvarpið í heild sinni

Ofangreint frumvarp er umfangsmikið og myndi hafa í för með sér afgerandi breytingar á almannatryggingum, ef það yrði að lögum. Við yfirferð frumvarpsins  kom ýmislegt í ljós sem breytir og/eða skerðir réttindi lífeyrisþega sem nauðsynlegt er að skoða nánar. Hérna verður greint frá fyrstu viðbrögðum ÖBÍ við frumvarpinu í heild. Athugasemdirnar eru í samræmi við sérálit bandalagsins við skýrslu nefndar um endurskoðun laga um almannatryggingar og greinargerð sem fylgdi sérálitinu, en í athugasemdum við frumvarpið segir að það byggi á tillögum í skýrslu, sem meirihluti ofangreindrar nefndar skilaði fyrr á árinu.

Í frumvarpinu felast engar réttar- og/eða kjarabætur fyrir örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega, þrátt fyrir að nefndin hafi komist að þeirri niðurstöðu að þörf  væri á kjarabótum  hjá þessum hópum lífeyrisþega.

a)    Afnám „krónu á móti krónu“ skerðinga fyrir alla lífeyrisþega.

b)    Afnám innbyrðis skerðinga greiðsluflokka.

c)    Afnám víxlverkana í samspili almannatrygginga og lífeyrissjóða.

Allt eru þetta þættir sem myndu bæta stöðu örorkulífeyrisþega, náist þeir í gegn. Frumvarpið er því vonbrigði fyrir örorkulífeyrisþega. Hin réttu skref í málinu hefðu verið að:

a)        Afnema „krónu á móti krónu skerðinguna“ með því að fella framfærsluuppbótina inn í tekjutrygginguna ásamt því að viðhalda frítekjumörkum.

b)        Afnema að fullu og með varanlegum hætti víxlverkun milli örorkulífeyrisgreiðslna almannatrygginga og lífeyrissjóða.

c)        Hækka fjárhæðir almannatrygginga umtalsvert, en þær hafa hækkað mun minna en lægstu laun og kjaragliðnun síðustu ára er enn óbætt. Lífeyrir almannatrygginga (án heimilisuppbótar sem tilheyrir lögum um félagslega aðstoð) verði nægilegur til að fólk geti framfleytt sér og lifað mannsæmandi lífi í íslensku samfélagi þar sem tillit er tekið til kostnaðar vegna húsnæðis, fæðis, klæðis og eðlilegrar þátttöku í samfélaginu. Fjárhæðirnar verði í takt við dæmigert neysluviðmið velferðarráðuneytisins. 

d)        Tryggja að heildartekjur lífeyrisþega, sem hafa verið búsettir erlendis og fá nú hlutfallslegar greiðslur frá almannatryggingum séu ekki undir því viðmiði sem getið er um í c) lið.

e)        Afnema allar innbyrðis skerðingar bóta-/greiðsluflokka. Í núverandi kerfi skerðir til að mynda aldurstengda örorkuuppbótin sérstöku framfærsluuppbótina krónu á móti krónu.

Í umsögn ÖBÍ dags. 16.8.2016 um drög að frumvarpi um breytingar á lögum um almannatryggingum, sem var til umsagnar hjá velferðarráðuneytinu í sumar,  voru lagðar fram fjöldi spurninga, þar sem frumvarpsdrögin voru  ekki nægilega skýrt á köflum. Flestum þessara spurninga hefur ekki verið svarað, hvorki í lagatextanum sjálfum né í athugasemdum þeim sem fylgja með frumvarpinu. Í þessari umsögn eru hluti þeirra ítrekaður eins og við á.

Frumvarpinu  er ætlað að koma í verk þeim hugmyndum sem almenn sátt var um í nefnd um endurskoðun laga um almannatryggingar. Allir nefndarmenn voru sammála um að afnema „krónu á móti krónu“ skerðingu sérstakrar framfærsluuppbótar fyrir alla lífeyrisþega. Þessar 100% skerðingar gera það meðal annars að verkum að fólk með mjög lágar atvinnutekjur hefur lítinn eða jafnvel engan fjárhagslegan hvata og ávinning af atvinnuþátttöku, sbr. töflu 1. hér að neðan.  

Tafla 1.  100% skerðing atvinnutekna

*af 40.000 kr. atvinnutekjum er einnig greitt 4% iðgjald (1.600 kr.).

**Greiðsla miðast við fyrsta mat við 40 ára aldur.

Það er óumdeilt að hin svokallað sérstaka framfærsluuppbót felur í sér fátæktargildru. Sú gagnrýni sem reifuð er í frumvarpinu  að margir lífeyrisþegar hafi engan ávinning að hafa greitt af tekjum sínum í lífeyrissjóð vegna „krónu á móti krónu“ skerðingar, þ.e. þeir fái sömu fjárhæð greidda frá Tryggingastofnun og ef þeir hefðu engar lífeyrissjóðstekjur, á jafnt við um örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega, sem fá greitt úr lífeyrissjóði. Örorkulífeyrisþegar hafa oft á tíðum áunnið sér lítil réttindi í lífeyrissjóðakerfinu vegna takmarkaðrar þátttöku á vinnumarkaði fyrir örorkumat og eru því í þeirri stöðu að lágar lífeyrissjóðstekjur þeirra bæta engu við framfærsluna. Því veldur það miklum vonbrigðum að í frumvarpinu sé ekki ætlunin að afnema  „krónu á móti krónu skerðingu“ fyrir aðra lífeyrisþega en ellilífeyrisþega og engar úrbætur séu fyrirhugaðar á framfærslu örorku- og endurhæfingarlífeyrisþega.  

1. II.            Athugasemdir við breytingar sem lagðar eru til á lögum um almannatryggingar (ellilífeyrisþegar)

Athygli vekur að í athugasemdum við frumvarpið  segir: „Efni frumvarpsins er í samræmi við þær áherslur […] og stefnu stjórnvalda að styðja aldraða til sjálfsbjargar og hvetja til atvinnuþátttöku, einfalda almannatryggingakerfi og bæta samspil þess við lífeyrissjóðakerfið ásamt því að auka stuðning við þann hóp aldraðra sem hefur mjög lágar eða engar tekjur sér til framfærslu en bætur almannatrygginga.“

Í fyrsta lagi snýr yfirlýst stefna stjórnvalda einvörðungu að því auka stuðning við tekjulága aldraða, á meðan ekki er hugað að örorku- og endurhæfingarlífeyrisþegum í sömu stöðu. Er hérna sérstaklega átt við fólk sem vegna 100% skerðinga njóta í engu góðs af öðrum tekjum, s.s. lífeyrissjóðs- eða atvinnutekjum.

Í öðru lagi er það beinlínis rangt að frumvarpið bæti stöðu aldraðra sem hafa engar aðrar tekjur sér til framfærslu en lífeyrir almannatrygginga. Þessir einstaklingar sætu eftir með sömu greiðslur frá almannatryggingum ef frumvarpið færi óbreytt í gegn.

Samkvæmt frumvarpinu  er lögð til 45% skerðing vegna atvinnutekna og annarra tekna. Það myndi þýða að 322 kr. myndu standa eftir af hverjum 1.000 kr. sem einstaklingur (lífeyrisþegi) myndi vinna sér inn, þ.e. eftir frádrátt tekjuskatts og skerðinga. Rétt er að geta að skerðingin getur orðið enn meiri þegar tekið er tillit til áhrifa á bætur s.s. vaxta-, húsaleigu- og barnabætur, sem allar eru tekjutengdar. 

Skerðingarhlutfallið (45%) vegna tekna er allt of hátt og hefur mikið verið gagnrýnt, m.a. af öllum hagsmunasamtökum lífeyrisþega og stjórnarandstöðuflokkunum.

Í skýrslu til félags- og tryggingamálaráðherra frá október 2009 undir yfirskriftinni Nýskipan almannatrygginga: Tillögur um breytingar á lífeyriskerfinu, er lagt til að draga úr skerðingum með aukinni notkun frítekjumarka samhliða því að einfalda kerfið. Markmið breytinganna sem lagðar eru til í skýrslunni var að auka sanngirni í almannatryggingakerfinu, hvetja til sparnaðar og aukinnar atvinnuþátttöku lífeyrisþega, einkum örorkulífeyrisþega. Af tillögum þessum og tillögum sem ÖBÍ hefur lagt fram í skýrslunni Virkt samfélag  http://www.obi.is/static/files/skjol/pdf-skyrslur/skyrsla-virkt-samfelag-2016.pdf hefur verið sýnt fram á að einföldun almannatryggingakerfisins, aukin notkun og hækkun frítekjumarka fer saman og leiðir til meiri sanngirni auk þess  að hvetja til aukinnar atvinnuþátttöku fólks með skerta starfsgetu.

Ef frítekjumörkin verða afnumin samhliða því að afnema „krónu á móti krónu skerðingu“ og tekjuskerðingahlutfallið auk þess hækkað í 45% fyrir allar tekjur og við fyrstu krónu allra annarra tekna, þá er enn verið að viðhalda mjög miklum tekjuskerðingum.

Ef sérstök framfærsluppbót er felld inn í sameinaðan bótaflokk, eins og frumvarpið gerir  ráð fyrir, án þess að koma með sérlausn fyrir þennan hóp, munu greiðslur til þessara einstaklinga lækka (sjá nánari undir athugasemdir við 6. gr. frumvarpsins).  Hér er um að ræða lífeyrisþega með lægstu heildartekjurnar, sem eru undir skilgreindum framfærsluviðmiðum. Í bókun Sambands íslenskra sveitarfélaga og velferðarráðs Reykjavíkurborgar er kallað eftir því að unnið verði að úrlausn einstaklinga sem ekki hafa full réttindi í almannatryggingakerfinu (þ.e. lífeyrisþega með hlutfallslegar greiðslur) því að þessum einstaklingum er ýtt yfir á fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, þar sem þeir festast til langframa.

1. III.          Tilraunaverkefni um nýtt fyrirkomulag greiðsluþátttöku íbúa á dvalar- og hjúkrunarheimilum

Samkvæmt frumvarpinu  er gert ráð fyrir að komið verði á fót sérstöku tilraunaverkefni við eitt eða fleiri hjúkrunarheimili um breytt greiðslufyrirkomulag íbúa á dvalar- og hjúkrunarheimilum. Ekki er því ljóst hvað tilraunaverkefnið muni ná til  stórs hóp og útfærsla þess liggur ekki fyrir. Starfshópi, sem félags- og húsnæðismálaráðherra skipaði síðast liðið vor, er ætlað að koma þessu tilraunaverkefni á og útfæra það. Útfærslan þarf að liggja fyrir áður en lagt er að stað með tilraunaverkefni þar sem framfærsla þessa fólks liggur undir.

Frumvarpið  vekur upp fjölda spurninga um tilraunaverkefnið, s.s.:

–       Munu íbúar á þeim heimilum sem tilraunaverkefnið mun ná yfir hafa val um þátttöku í verkefninu? 

–       Munu lífeyrisþegar með eingöngu lífeyri almannatrygginga og eða lágar viðbótartekjur sér til framfærslu geta staðið undir útgjöldum fyrir mat, þrif, þvott, tómstundastarf og húsaleigu? Munu einhverjir þeirra hafa enn minna til ráðstöfunar en í núverandi kerfi?

–       Mun nýtt greiðsluþátttökukerfi leiða til mikils aðstöðumunar íbúa dvalar- og hjúkrunarheimila eftir efnahag, en í frumvarpinu segir að fjárhæð húsaleigu taki mið af stærð og gæðum húsnæðis? Tekið er undir athugasemd í umsögn FEB um drög að frumvarpi velferðarráðuneytisins, sem er undanfari þessa frumvarps, um að „gjalda varhug við því að gera greinarmun á hinum efnameiri sem geta greitt hærri húsaleigu og geta þannig öðlast betra og stærra húsnæði á hjúkrunarheimilunum.“

ÖBÍ var ekki boðið að tilnefna fulltrúa í ofangreindan starfshóp félags- og húsnæðismálaráðherra, en fyrirkomulag greiðsluþátttöku íbúa á dvalar- og hjúkrunarheimilum varðar einnig örorkulífeyrisþega á hjúkrunarheimilum. Um ráðstöfunarfé (áður vasapeningar) gilda sömu lagaákvæði fyrir elli- og örorkulífeyrisþega. Samkvæmt staðtölum TR árið 2014 fengu tæplega 100 örorkulífeyrisþega á hjúkrunarheimilum greidda vasapeninga (ráðstöfunarfé). Því miður er staðan þannig í dag að ekki geta allir örorkulífeyrisþegar, fatlað fólk eða langveikt fengið viðunandi aðstoð og/eða hjúkrun heim og dveljast því á hjúkrunarheimilum þrátt fyrir að hafa ekki náð ellilífeyrisaldri.

Fulltrúar ÖBÍ og LEB í starfshópi um endurskoðun laga um almannatryggingar lögðu fram áskorun til velferðarráðherra um að skipa sérstakan starfshóp sem undirbúi breytingar á lögum sem fela í sér að þeir sem dveljast langdvölum á hjúkrunarheimilum, dvalarheimilum eða sólarhringsstofnunum sökum öldrunar, sjúkdóma eða fötlunar haldi lífeyrisgreiðslum og tryggingabótum sínum og svokallaðir vasapeningar verði afnumdir.  Áskorunin var samþykkt á fundi starfshópsins í september 2011. ÖBÍ tilnefndi fulltrúa í starfshópinn, en hann hóf aldrei störf.

1. IV.          Athugasemdir við einstaka greinar frumvarpsdraganna

Um 2. gr. Ellilífeyrir

Í frumvarpið er sett inn heimild til að flýta töku ellilífeyris, þ.e. að hefja tökuna frá 65 ára aldri gegn varanlegri lækkun lífeyrisins, en sú heimild er bundin því skilyrði að að ellilífeyrir verði að lágmarki jafnhár fullum ellilífeyri.  Ef sá hópur sem kýs að hefja  töku lífeyris fyrr getur „…flýtt lífeyristöku sinni án skilyrða gæti það aftur aukið líkur á að hann hafi ekki nægjanlegar tekjur sér til framfærslu á efri árum og þurfi því í ríkari mæli að óska fjárhagsaðstoðar búsetusveitarfélagsins.“

Ellilífeyrisþegar með litlar eða engar aðrar tekjur en lífeyri almannatrygginga hafa ekki nægilegar tekjur sér til framfærslu, en eiga þó ekki rétt á fjárhagsaðstoð hjá sveitarfélagi. Lífeyrisþegar með búsetuskertar greiðslur frá almannatryggingum og engar eða lágar tekjur annars staðar frá, s.s. frá fyrra búsetulandi, eru með lægstu heildartekjurnar. Í frumvarpsdrögunum er ekki að finna neina réttarbót fyrir þennan hóp, sjá nánar undir umfjöllun um 6. gr.

Mun ellilífeyrisþegum í þessari stöðu verða meinað um að hefja töku ellilífeyris fyrr vegna lágra tekna sinna, þar sem þeir uppfylla ekki skilyrði um að ellilífeyri þeirra þurfi að vera jafnhár fullum ellilífeyri?

Það sama myndi eiga við um einstaklinga sem hefðu engar eða lágar aðrar tekjur en frá almannatryggingum.

Enga útreikninga er að finna  með frumvarpinu fyrir ellilífeyrisþega með fleiri en eina tegund tekna (t.d. bæði með lífeyrissjóðs- og fjármagnstekjur), en sá hópur getur í dag nýtt sér fleiri en eitt frítekjumark. Í september 2016 eru tæplega 2300 örorkulífeyrisþegar (tæplega 13%) með skerta tekjutryggingu vegna blandaðra tekna (voru til dæmis með launa- og fjármagnstekjur eða lífeyrissjóðs- og fjármagnstekjur).  Leiða má að því líkur að hlutfall ellilífeyrisþega með blandaðar tekjur, þá sérstaklega lífeyrissjóðs- og fjármagnstekjur sé hærra en hjá örorkulífeyrisþegum. Í fylgiskjali 1 með frumvarpinu kemur fram að lífeyrisþegar séu yfirleitt með einhvers konar blöndu af tekjutegundum.

Í frumvarpinu kemur fram að breyta eigi sérstakri framfærsluuppbót úr félagslegum stuðningi (skv. lögum um félagslega aðstoð) í áunnin réttindi, en greiðslur skv. lögum um almannatrygginga teljast vera áunnin réttindi. Sú breyting kæmi vel fyrir ellilífeyrisþega sem eru búsettir erlendis, þar sem framfærsluuppbótin, eins og aðrar greiðslur skv. lögum um félagslega aðstoð, er ekki greidd úr landi. Örorkulífeyrisþegar búsettir erlendis yrðu hins vegar áfram í sömu stöðu, þar sem breytingin nær ekki til þeirra

Sameining framfærsluuppbótar, grunnlífeyris og tekjutryggingar undir lögum um almannatryggingar myndi verða til þess að greiðslur til lífeyrisþega með hlutfallslegar greiðslur vegna fyrri búsetu erlendis myndu lækka, eins og sjá má á dæmi í töflu 2.

Tafla 2. Dæmi: Ellilífeyrisþegi með 50% búsetuhlutfall, fær engar aðrar tekjur en lífeyrir almannatrygginga. 

*Skv. reiknivél á heimasíðu TR.  Framfærsluviðmið fyrir einstakling sem greidda heimilisuppbót er 246.902 kr.

Hér er um er að ræða lífeyrisþega með lægstu heildartekjurnar, sem munu fá enn lægri greiðslur en í núverandi kerfi ef framfærsluuppbótin verður sameinuð grunnlífeyri og tekjutryggingu, án þess að gera viðeigandi ráðstafanir. Í viðhengi 2 við umsögnina er að finna minnisblað með nánari útskýringum.

Í svari þáverandi félags- og tryggingamálaráðherra, dags. 15.4.2010 við fyrirspurn um lágmarksframfærslu[1] segir að með lögfestingu ákvæðis um sérstaka uppbót til framfærslu væri öllum lífeyrisþegum tryggð samkvæmt lögum ákveðin lágmarksupphæð til framfærslu (framfærsluviðmið TR). Raunin er önnur því lífeyrisþegum með skertar greiðslur vegna fyrri búsetu erlendis er ekki tryggð lágmarksframfærsla, sbr. svar félags- og húsnæðismálaráðherra við fyrirspurn um  greiðslur almannatrygginga til örorkulífeyrisþega.[2]

Undirrituð lagði til mjög einfalda leið til lausnar í opnu bréfi til félags- og húsnæðismálaráðherra til að tryggja að enginn lífeyrisþegi verði með heildartekjur undir skilgreindu framfærsluviðmiði.[3] Lausnin felur í sér að lögunum verði aftur beitt í samræmi við tilgang þeirra og að reglugerðarákvæði (3. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 1052/2009) verði fellt úr gildi. Ekki barst svar við bréfinu né tillögunum. Við samanburð á fjárlögum ársins 2014 þar sem áætlaðar voru 2.687,6 milljónir króna fyrir liðinn „sérstök uppbót lífeyrisþega“ og svo útgjöldum Tryggingastofnunnar ríkisins (TR) vegna liðsins, má sjá að TR nýtti einungis 2.196 milljónir króna. Því var fjárlagaliðurinn ekki að fullu nýttur þrátt fyrir augljósa þörf þeirra sem málið varðar. Eftir stóð 491,6 milljón sem hefði klárlega mátt nýta í þeirra þágu.   

Undir lið IV. Mat á áhrifum í frumvarpsdrögunum segir að frumvarpið hafi jákvæð  áhrif fyrir sveitarfélögin þar sem það er talið bæta hag ellilífeyrisþega, sérstaklega þeirra sem hafa áunnið sér lítinn eða engan rétt í lífeyrissjóðakerfinu. „Eru því minni líkur að eldri borgarar óski eftir fjárhagsaðstoð félagsþjónustu sveitarfélaga verði frumvarpið að lögum.“  Eins og sjá má á töflu 2 munu greiðslur til ellilífeyrisþega með hlutfallslegar greiðslur lækka sem gæti leitt til fjölgunar umsækjanda í þessari stöðu um fjárhagsaðstoð. Vandaséð er hvaða hóp ellilífeyrisþega er átt við í ofangreindri tilvitnun.

Í frumvarpinu er einnig gert ráð fyrir því að ráðherra skuli setja reglugerð um „einstök atriði er varða framkvæmd greinarinnar, m.a. um réttindaávinnslu og búsetutíma og sveigjanlega töku ellilífeyris“. Með þessu er vald til þess að kveða á um grundvöll greiðslna einstaklinga úr almannatryggingum framselt til ráðherra. Auðveldara verður að skerða réttindi einstaklinga sem þurfa að reiða sig á almannatryggingar til framfærslu og einstaklingarnir verða þar með viðkvæmari fyrir mögulegum skerðingum. Stöðugleiki í tekjustreymi er afar mikilvægur fyrir alla, ekki síst lífeyrisþega, sem lifa oft við lágar tekjur. Réttast væri að þessu verði fyrirkomið í lögum.

Tilgangur laganna eins og þau hafa verið, er að koma til móts við fanga sem eru lífeyrisþegar og hafa ekki getu til starfa og eiga því erfiðara með að afla sér tekna. Fyrri tilraunir til þess að skerða rétt fanga með skerta starfsgetu hafa verið hraktar í gegnum árin vegna þess að þær hafa talist óréttlátar. Engin rök hafa verið færð fyrir því að breyta þurfi lögunum með þessum hætti nú.

Umrædd grein verður því að fella út úr frumvarpinu í  meðförum þingsins.

Í kjölfar álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 6250/2010 benti umboðsmaður á í bréfi til velferðarráðherra að aðstöðumunur væri á milli annars vegar einstaklings sem býr heima og á maka sem er vistaður til frambúðar á stofnun, og hins vegar einstaklings sem á maka sem þarf að dvelja um lengri tíma og jafnvel varanlega í öðru sveitarfélagi vegna veikinda þar sem hann sækir endurhæfingu og þjálfun. Á sama tíma benti hann á að taka mætti hugtakið „einhleypingur“ til endurskoðunar til afmörkunar á því hvort hann búi við hagræði. Umboðsmaður benti á að tekin skyldi afstaða við endurskoðun almannatrygginga til þess hvort huga ætti að breytingu á ákvæði reglugerðar um heimilisuppbót og uppbætur á lífeyri. Á þessu hefur ekki verið tekið í frumvarpinu.

Undirrituð  áskilur sér rétt af hálfu ÖBÍ að skila inn ítarlegri umsögn um einstakar greinar frumvarpsins síðar.

Ekkert um okkur án okkar.

Með vinsemd og virðingu,